در مركز پژوهشهاي مجلس صورت گرفت؛
بررسي لايحه تأسيس استان البرز
خبرگزاري فارس: مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي "لايحه تأسيس استان البرز " را مورد قرار داد و گزارشي را از نتايج بررسيهاي خود منتشر كرد.
به گزارش خبرگزاري فارس به نقل از روابط عمومي مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، اين مركز با انتشار گزارشي نظر خود را درباره "لايحه تأسيس استان البرز " اعلام كرد. متن اين اظهارنظر بدين شرح است:
* مقدمه
1. به لحاظ ابعاد پيچيده و درهم تنيدهاي كه تغيير در واحدهاي **** تقسيمات كشوري به همراه دارد، تصميمگيري درخصوص آن همواره بايد با تأمل و مداقه كافي صورت گيرد. **** تقسيمات كشوري كه عليالاصول بايد بنياني براي سازماندهي و پيكرهبندي اداره امور كشور باشد، متأسفانه امروزه به يكي از ابزارهاي اصلي تأمين و تخصيص منابع و كمكهاي دولتي بدل شده است. موضوعي كه اصل چهلوهشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بهدرستي به آن توجه داشته و بيان ميدارد كه درآمدهاي ملي بايد بدون تبعيض و به فراخور نيازها و استعداد رشد هر منطقه توزيع شود، بدون اينكه سطوح تقسيمات كشوري را ملاك توزيع درآمدهاي ملي قرار داده باشد.
2. در مقدمه لايحه پيشنهادي دولت براي تأسيس استان البرز براي آمده است كه وجود امكانات و تواناييهاي مختلف، موقعيت ويژه جغرافيايي و طبيعي، وسعت و كثرت جمعيت، منابع سرشار طبيعي، استقرار مراكز علمي در منطقه كرج و شاخصهاي تاريخي، فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي و اداري منطقه ياد شده، وجود مديريتي مستقل را جهت بهرهبرداري بهتر از اين امكانات و منابع، ضروري ميسازد. به موجب اين لايحه، تأسيس استان البرز با مركزيت شهر كرج و مشتمل بر شهرستانهاي ذيل پيشنهاد شده است:
ـ شهرستان كرج به مركزيت شهر كرج شامل بخشهاي مركزي، آسارا و اشتهارد.
ـ شهرستان ساوجبلاغ به مركزيت شهر هشتگرد شمال بخشهاي مركزي، چندار، چهارباغ و طالقان.
ـ شهرستان نظرآباد به مركزيت شهر نظرآباد شامل بخشهاي مركزي و تنكمان.
در ماده (2) اين لايحه نيز انتقال كاركنان سازماني، وسايل و تجهيزات، بودجه و اعتبارات مربوط به استان جديد پيشبيني شده است.
لازم بهذكر است استان پيشنهادي البرز مشتمل بر شهرستانهاي كرج، ساوجبلاغ و نظرآباد با مساحتي معادل 4800 كيلومتر مربع و جمعيتي بالغ بر 05/2 ميليون نفر، 15 درصد جمعيت استان را در خود جاي داده است. از اين ميزان جمعيت 37/1 ميليون نفر در شهر كرج به عنوان مركز استان پيشنهادي و مابقي در ديگر شهرهاي تابعه شهرستان كرج و شهرستانهاي ساوجبلاغ و نظرآباد اقامت دارند.
* مباني قانوني
1. قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري مصوب 15/4/1362: در اين قانون عناصر تقسيمات كشوري و تعاريف و ضوابط حاكم بر آنها مشخص شده است.
2. تبصره «69» قانون برنامه دوم توسعه: در بند «الف» آن دولت مكلف به تهيه طرح جامع تقسيمات كشوري بهمنظور برقراري **** مطلوب تقسيمات كشوري شده است.
3. ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه: در اين ماده از قانون، دولت مكلف به ارائه طرح جامع تقسيمات كشوري به مجلس شوراي اسلامي ظرف سال اول برنامه شده است.
4. ماده «169» لايحه برنامه پنجم توسعه: در اين ماده از لايحه به دولت اجازه داده شده است كه نسبت به تدوين برنامه جامع تقسيمات كشوري دربردارنده شاخصهاي ناظر بر بازنگري واحدهاي تقسيماتي موجود براي ايجاد سطوح تقسيمات كشوري جديد اقدام نمايد.
* ديدگاه موافقان و مخالفان لايحه
موافقان
1.بالا بودن جمعيت استان پيشنهادي البرز كه بالغ بر دو ميليون نفر خواهد بود،
2.تمركززدايي جغرافيايي، سياسي، اداري و اجرايي از استان تهران و ساماندهي شكل مهندسي استان تهران،
3.افزايش ضريب امنيتي منطقه،
4.كاهش محسوس بار سفرهاي اداري، اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي به شهر تهران،
5.برخورداري استان از پتانسيل و درآمدهاي ناشي از صنايع و فعاليتهاي اقتصادي استان پيشنهادي،
6.از بين رفتن بنبستهاي اداري و تسهيل فرآيندهاي اداري جذب سرمايه براي فعاليتهاي اقتصادي.
مخالفان
1.عدم توجه دولت به ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه،
2.گسترش تشكيلات دولت و در نتيجه افزايش هزينههاي جاري و عمراني كشور،
3.وجود منابع آبي تهران در شهرستان كرج كه در صورت قرارگيري در حوزه مديريتي استان البرز، تهران را با چالشهاي جدي مواجه خواهد ساخت،
4.دامن زدن به انتظارات نهفته و مشابه در ديگر مناطق كشور براي تأسيس استان جديد و يا انتزاع استانهاي فعلي،
5.عدم تأثير جدي تشكيل استان البرز بر حل مشكل شهرستان كرج و ايجاد مشكلات جديد براي منطقه،
6.شهرگرايي و ايجاد نيازهاي كاذب و در نتيجه ايجاد كشش و تقاضاي جديد براي پديده مهاجرت و تخليه روستاها و مناطق همجوار،
7.عدم ذكر دلايل كافي و متقن براي ايجاد استان.
* ملاحظات اصلي در ارزيابي لايحه
1. با ايجاد استان جديد سطح ادارات شهرستان كرج به ادارات كل و سازمانهاي استاني تبديل خواهد شد و اين امر گسترش تشكيلات و ساختار دولت و ازسوي ديگر افزايش هزينههاي عمراني و جاري ناشي از آن را به همراه خواهد داشت كه با بند «الف» ماده (139) و ماده (145) قانون برنامه چهارم توسعه مغاير است.
2. اصولاً تقسيمات كشوري بنياني براي سازماندهي اداره امور يك كشور است، ولي در ايران به يكي از ابزارهاي اصلي تأمين منابع و اختصاص امكانات بدل شده است، به نحوي كه هرچه شهرها و شهرستانها در سطوح بالاتر تقسيمات كشوري قرار گيرند، از امكانات مالي و توسعهاي بيشتري برخوردار ميشوند. اصل چهلوهشتم قانون اساسي نيز توزيع درآمدهاي ملي و فعاليتهاي اقتصادي ميان استانها و مناطق مختلف كشور را بدون تبعيض و براساس شاخصهايي نظير نياز و استعداد رشد آن منطقه بيان داشته است. بهعبارت ديگر برمبناي قانون اساسي ملاك توزيع اعتبارات و درآمدهاي ملي نبايد براساس سطوح تقسيمات كشوري قرار گيرد.
3. در مباحث مربوط به تقسيمات كشوري و آمايش سرزمين شاخصهاي متعددي نقش دارند ازجمله جمعيت و تراكم آن، ضريب امنيتي، شرايط اقتصادي منطقه، شرايط اقليمي، شرايط فرهنگي و اجتماعي و شاخصهاي ساختاري و اداري كه تأسيس استان جديد بايد مبتنيبر شاخصهاي مذكور باشد. براساس آنچه در گزارش توجيهي لايحه تأسيس استان البرز آمده است ميتوان گفت كه صرفاً برخي شاخصهاي مذكور در پيشنهاد تأسيس استان البرز از توجيه كافي برخوردار هستند.
4. اين شهرستان در سر راه مردم حدوداً 13 استان كشور به سمت پايتخت قرار گرفته است كه در نهايت مقصد مهاجرت بسياري از اين افراد بوده و در نتيجه كرج را داراي بافت اجتماعي چندگونهاي كرده است و تصور بر اين است كه مركزيت يافتن كرج بهعنوان مركز استان البرز خواهد توانست در ساماندهي و مديريت بهينه اجتماعي اين شهرستان مؤثر باشد.
5. هماكنون در شهرستان كرج در حدود 100 دستگاه اداري فعال هستند كه 11 مورد از واحدهاي اداري و دولتي مستقر در اين شهرستان، بهدليل ضرورت ساختارهاي اداري مستقل و در حد يك كلانشهر به ادارات كل تبديل شدهاند. بهعنوان مثال فرماندهي انتظامي كل استان تهران بهدليل آمار بالاي وقوع جرم و جنايت در اين منطقه و استقرار چهار زندان در حوزه شهرستان كرج و بهمنظور كنترل بيشتر اوضاع انتظامي و امنيتي اين شهرستان در كرج مستقر گرديده است و يا اداره مالياتي كرج كه اين اداره نيز بهدليل حجم فعاليت اقتصادي نهادهاي توليدي و صنعتي در اين شهرستان به اداره كل ارتقا يافته است. لذا از اين حيث شهرستان كرج در بسياري موارد شرايطي مشابه مراكز استان را دارا ميباشد.
6. اصل بر استقلال و تماميت ارضي كشور است، لذا بايد از انجام هرگونه اقدام و طرحي كه مردم منطقهاي را در برابر منطقه ديگر قرار دهد و يا باعث ايجاد تنش در سطح كشور و واكنش بين مردم شود، به شدت اجتناب كرد. تجربه نشان داده كه اغلب اقدامات صورت پذيرفته در مورد استانهاي جديد فاقد يك استدلال قوي و بعضاً براساس اعمال قدرت ذينفعان و با مقاصد و اهداف سياسي بوده است.
7. اكثر كشورهاي موفق دنيا بهجاي تشديد تقسيمات كشوري، درصدد ارتقا و يكپارچگي ساختار سياسي و مديريتي در واحد سرزمين بودهاند. تشديد تقسيمات كشوري به همراه ريز شدن واحدهاي سياسي، ميتواند درزمان پيوند خوردن به مباحث بودجهاي آسيبپذيري اجتماعي و سياسي را بيشتر كند.
8. بسياري از جمعيت كرج همهروزه براي تحصيل، خريد، استفاده از اماكن تفريحي، رفتن به كتابخانهها و ...، رهسپار تهران ميشوند. ازسوي ديگر درهم تنيدگي محل كار و محل سكونت بسياري از شهروندان كرجي و تهراني پس از تشكيل استان جديد به مسئلهاي بزرگ تبديل خواهد شد. لذا اين سئوال مطرح ميشود كه در صورت تشكيل استان البرز تكليف اشتغال نيروي كار خارج از استان براي استان تهران چه خواهد شد؟
* جمعبندي و راهكارهاي پيشنهادي
تصميمگيري براي تغيير و يا ايجاد واحد جديد در تقسيمات كشوري بهخصوص در سطح ايجاد يك استان جديد موضوع با اهميتي است كه بايد جوانب سياسي، امنيتي، اجتماعي، اقتصادي و اقليمي آن مورد بررسي و مداقه قرار گيرد. بهعبارت ديگر به روشني بايد مشخص گردد كه ايجاد يك سطح جديد دقيقاً براي رفع چه مشكلات و مسائلي صورت ميگيرد و آيا تنها راهحل مشكلات و مسائل مذكور ايجاد استان است؟ سناريوهاي جايگزين چيست؟ و اگر بهترين گزينه ايجاد استان است در اينصورت چيدمانهاي مختلف منطقهاي با توجه به شرايط اجتماعي، اقتصادي و طبيعي چگونه است و بهترين آنها كدام است؟ براي پاسخ به سئوالاتي از اين قبيل، بايد مجموعهاي از نتايج مطالعات موضوعي مختلف با هم تلفيق شده و بهعنوان اسناد پشتيبان ارائه گردند تا تصميمگيرندگان بتوانند با اطلاعات كافي از وجوه مختلف موضوع و پيامدهايي كه اصولاً از اخذ تصميم يا عدم اتخاذ تصميم حاصل و عايد كشور ميشود، اعلام نظر نمايند. گزارش توجيهي وزارت كشور پيرامون تاسيس استان البرز كه در سال 1388 در قالب 30 صفحه تنظيم گرديده است، گوياي چنين رويكردي نيست.
به هر ترتيب با بهرهگيري از ديدگاههاي كارشناسان و صاحبنظران، پيشنهاد تشكيل استان البرز از جوانب مختلف و بهخصوص از ديدگاههاي قانوني، فني و اجتماعي مورد بررسي قرار گرفته است كه حاصل آن در قالب راهكارهاي سهگانه ذيل ارائه ميگردد:
1.به تعويق افتادن بررسي لايحه تا زمان تصويب لايحه جامع تقسيمات كشوري
بنابر اظهارات وزير كشور و معاون سياسي ايشان، طرح جامع تقسيمات كشوري موضوع ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه (كه تا پيش از تصويب لايحه برنامه پنجم لازمالاجراست) به زودي به مجلس شوراي اسلامي ارائه خواهد شد. عليالقاعده در طرح جامع تقسيمات كشوري شاخصهايي نظير جمعيت و تراكم آن، ضريب امنيتي، شرايط اقتصادي منطقه، شرايط اقليمي، شرايط فرهنگي و اجتماعي و شاخصهاي ساختاري و اداري تدوين شده است. لذا شايستهتر آن است كه بررسي اين لايحه موكول به تصويب لايحه جامع تقسيمات كشوري شود. بدين ترتيب ضمن اينكه سنجه مناسبي براي بررسي لايحه تشكيل استان البرز بهدست ميآيد، از ايجاد و رشد انتظارات بيرويه ايجاد استانهاي جديد جلوگيري بهعمل خواهد آمد.
2.بهبود مديريت و نحوه تخصيص اعتبارات شهرستان كرج بهعنوان يك كلانشهر
تجربه استانهاي جديدالتأسيس بيانگر آن است كه تشكيل استان لزوماً نميتواند گره گشاي مسائل و مشكلات يك شهرستان باشد. ازسوي ديگر شواهد و تجارب قبلي حاكي از آن است كه تبديل يك شهرستان به استان بدون ارائه دلايل موجه و كافي پيامدي جز افزايش هزينههاي جاري كشور، افزايش تورم در استان جديدالتأسيس و در نهايت در كل كشور و بعضاً بحرانهاي منطقهاي كه در موارد متعدد كشور شاهد آن بوده است، به همراه نخواهد داشت. برايناساس بهنظر ميرسد بهتر است بهجاي تأسيس استان جديد البرز (كه لايحه آن با تمسك به بيان موارد كلي و بعضاً از جنس هدفگذاري و فاقد توجيه منطقي ارائه شده است)، در جستجوي راهكار ديگري جهت بهبود اوضاع شهرستان كرج بود. چنانچه يكي از دلايل محروميت شهرستان كرج را عدم برخورداري از منابع مالي و اعتبارات كافي در نظر بگيريم بهتر است در جستجوي روش مناسب تخصيص منابع ازسوي استان تهران به اين شهرستان باشيم. ازسوي ديگر يكي از دلايل توجيهي لايحه، خدماترساني بهتر و مديريت بهينه دولت ذكر شده است. بنابراين ميتوان همانند يك استان مجزا براي شهرستان كرج بهعنوان يك كلانشهر كه جمعيتي بالغ بر 1 ميليون و 700 هزارنفر جمعيت دارد، سطح سازماني بالاتري همانند استان در نظر گرفت، تا تمام امور اداري مربوطه در داخل اين شهرستان و همانند ساير استانها انجام شده و تبعات منفي ناشي از ايجاد سطح استان را نداشته باشيم. از اين طريق انتظار ميرود بار فعاليتهاي مربوط به شهرستان كرج از دوش استان تهران برداشته شده و همچنين امور مربوط به كرج نيز با وضعيت بهتري انجام شوند.
3.تأسيس استان البرز
در صورتيكه به هر دليلي تصويب طرح مزبور ضروري باشد، در اينصورت تغييرات زير در لايحه ارائه شده پيشنهاد ميگردد:
مناسبتر آن است كه اين طرح در قالب طرح كرج قديم كه داراي بافت بههمپيوسته فرهنگي-اجتماعي است مطرح شود. گزينه مناسب تشكيل استان البرز از شهرستانهاي كرج، ساوجبلاغ، نظرآباد، شهرقدس، ملارد و شهريار است.
در كنار اين شهرستانها با توجه به بار سنگين جمعيتي شهر كرج، تشكيل شهرستان جديد در بخش مركزي كرج در حوزههاي جمعيتي محمدآباد و مشكيندشت ضروري است. ضمن اينكه تشكيل شهرستان طالقان نيز در تابعيت استان كرج مناسب خواهد بود.